监督执纪“四种形态”作为重大的理论和实践创新成果，被写入党的十九大报告和《党章》《党内监督条例》以及《监督执纪工作规则》，不仅是纪检监察机关监督执纪问责的重要遵循，也是各级党组织落实主体责任的重要内容。围绕一年多来实践运用监督执纪“四种形态”的做法经验，存在的突出问题，以及如何精准适用“四种形态”等，西安市纪委成立了调研组，通过召开座谈会,向3480名党员领导干部、纪检监察干部和农村（社区）、企业党员发放问卷调查表等形式，进行了深入调研，形成调研报告。 

　　一、做法与成效 

　　一年多来，西安市认真践行“四种形态”的理念要求，积极探索落实“四种形态”的有效途径，坚持“全面”和“从严”一起抓，努力把纪律和规矩挺在前面，强化了各级党组织管党治党责任，促进了纪检监察机关执纪理念和方式转变，也增强了党员干部纪律规矩意识,营造了风清气正的政治生态。 

　　（一）抓规范，搞好顶层设计。要把监督执纪“四种形态”的理论要求、工作导向落到实处，需要有具体的操作指引，规范性的制度安排。一是出台实施办法。西安市纪委在广泛调研的基础上，在全国副省级城市中较早出台《关于落实监督执纪“四种形态”实施办法》，抓住适用情形和采用方式、转化条件、适用程序、监督问责等各个环节，对实践运用“四种形态”的全流程作出明确规定。特别是强调了各级党组织在落实“四种形态”中的主体责任；对于适用条件、方式、程序等尚无明确依据的第一种形态，作了具体、明确的列举式规定，并制作文书样本，进行留痕管理；对于较难把握的形态之间转化，详细规定了转化条件和程序，明确了什么情况下可以转化、怎样转化等，增强了可操作性。二是建立配套制度。为了将《实施办法》落实落细，市纪委配套出台了《谈话函询办法》，对谈话函询的适用情形、程序等作出更加细致的规定；出台实践运用“四种形态”统计报送办法，明确具体报送内容和指标等，压实各级责任，为监督执纪“四种形态”有效落实奠定了扎实的制度基础。 

　　（二）抓宣教，引领正确适用。要使监督执纪“四种形态”真正入脑入心、自觉践行，必须强化对党员干部和纪检监察干部的宣传教育。一是抓住“关键少数”。市纪委主要负责同志在纪委全会、下基层调研、个别谈话等各个场合，多次强调各级党组织要负起落实“四种形态”的主体责任，领导干部要带头“红脸出汗”，强化对党员的日常纪律教育和规矩约束，促进党内关系正常化。二是层层思想发动。市纪委常委班子率先垂范，市纪委机关引领示范，各级纪检监察机关层层开展学习研讨90余场次，从理念思路、工作方法等方面，学深悟透监督执纪“四种形态”的本质要求。三是教育培训全覆盖。市纪委对区县纪委和派驻机构干部开展实践运用“四种形态”知识培训800余人次；送教下基层600余人次，将新精神、新理念、新要求传递到基层末梢。通过这些措施，逐步使纪检监察干部理念思路回归到监督执纪问责本职，实现从“事后问责”向“事前监督与事后问责并重”转变、从“抓大放小”向“抓大案纠小错并重”转变、从“贪大求全”向“快查快结并重”转变。 

　　（三）抓考核，激励用好用活。要使各级主动用、积极用、大胆用监督执纪“四种形态”，需要发挥考核指挥棒作用，完善激励惩戒机制。一是以考促用。修订完善执纪审查工作考核办法，将运用“四种形态”情况纳入考核范围，坚持每月考核、通报。二是以评促用。将运用“四种形态”情况作为监督执纪问责重要指标，实行双月讲评、季度点评，不仅通报成绩，更指出存在问题和努力方向。三是以问促用。市纪委主要领导带队，上门约谈区县纪委书记、派驻（出）机构负责人，对运用“四种形态”、执纪审查情况集体“会诊把脉”、现场“开药方”，明确整改措施、标准和时限。对工作不力、长期滞后的，约谈党委、纪委负责同志41人次。2017年，全市运用监督执纪“四种形态”处理10320人，其中，第一种形态6383人，第二种形态3592人，第三种形态248人，第四种形态97人，分别占61.85%、34.81%，2.48%，0.94%,基本符合“常态、大多数、少数、极少数”的要求。 

　　（四）抓结合，促进落实落细。监督执纪“四种形态”不是孤立的，也不是空洞的，必须综合考量，切实落实到监督执纪问责各方面。一是与落实“两个责任”相结合。各级党组织、纪检组织强化对党员干部日常监督管理，对存在苗头性、倾向性问题人员提醒谈话、约谈函询、批评教育等6383人，防止小问题酿成大问题。二是与严肃党内政治生活相结合。善于运用批评和自我批评的武器，对于媒体曝光的奥凯问题电缆事件等，责成相关部门领导班子召开“六个一”专题民主生活会（突出一个主题，进行一次宣誓，学习一次党章党规，开展一次思想交锋，制定一套整改措施，接受一次群众评议），及时纠错整改，增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性。三是与容错纠错相结合。坚持宽严相济、治病救人方针，对符合容错纠错相关规定的，正确运用相应形态，2017年实施容错纠错83人，共为1100名干部澄清是非，保护了干部干事创业积极性。四是与发挥执纪审查综合效果相结合。对违规违纪行为，既考虑其情节轻重，又综合考虑所造成的政治效果、社会影响等，给予恰当处理。比如，在查处奥凯问题电缆事件中，问责追责3个党组织、69名责任人，其中党纪政纪处分55人，对涉嫌违法犯罪的移送司法机关17人，实现了政治、社会和纪法效果的有机统一。 

　　二、存在问题 

　　（一）思想认识有偏差。对监督执纪“四种形态”的精神内涵和本质要求理解不准确、不全面、不深入。一是对适用主体认识片面化。认为“四种形态”前面加上“监督执纪”四个字，就是纪委的事，与党委无关。从3480份调查问卷显示，认为落实“四种形态”主责在纪委或对此不清楚的占40.21%。二是对适用对象认识片面化。认为“四种形态”仅针对关键少数，而管不住大多数。有18.34%的调查对象认为“四种形态”只适用于党员领导干部或对此不清楚。 

　　（二）主体责任缺位。一些党组织不仅对自身在实践运用“四种形态”中的主体责任认识不清，而且在执行落实上不积极、不主动。一是工作上推。有的基层党组织对推动“四种形态”落实的责任意识淡漠，担当精神不足；有的“说起来重要、喊起来响亮、做起来挂空档”。有9.73%的调查对象认为所在单位党组织对实践“四种形态”态度不积极或一般。二是行动上软。有的基层党员领导干部不愿意批评人、得罪人，对党员干部存在的苗头性问题不敢、不愿“红脸出汗”；有的基层党组织专题民主生活会（组织生活会）、谈心谈话走过场，党内政治生活疲软。三是配合上慢。有的组织、宣传、统战等党的工作部门，对在落实“四种形态”中的职责任务不清楚，在党员干部日常教育管理监督等方面，与党组织、纪检机关信息沟通不畅通、不及时，协调配合不紧密。 

　　（三）监督执纪尺度把握不准。有的纪检监察机关和干部对运用“四种形态”的尺子衡量党员干部行为的认识、能力不足，仍然出现畸重畸轻等问题。一是抓大放小。有的纪检监察干部认为“四种形态”是一种抽象的理论、理想的状态，与实际工作关系不大，仍沿用旧的模式开展工作，对轻微违纪问题、苗头性问题重视不够、抓得不紧，主要精力仍放在查办严重违纪案件上。二是避重就轻。有的片面强调第一种形态而忽视其他几种形态的运用；有的认为运用“四种形态”，可以降调一等；有的片面追求快查快结，把较为严重的问题线索也作函询、谈话了之。三是转化不规范。有的执纪审查人员对由重转轻存在思想顾虑，或者为了追求案件数量和排名，不想运用从轻、减轻情节；有的片面夸大认错态度，把严重违纪作为轻微违纪行为来处理。10.54%的调查对象认为所在单位运用“四种形态”不规范或很不规范。 

　　（四）综合效应发挥不够。有的纪检监察机关和干部把“四种形态”之间，把“四种形态”与严肃党内政治生活，与“惩前毙后、治病救人”的要求割裂开来，“四种形态”的综合效应发挥不明显。一是仍存在只见“树木”不见“森林”现象。有的纪检监察机关只盯住个案而对整体政治生态分析研判不够，执纪的综合效果发挥不够。有的只注重拔“烂树”，不注重治“病树”，或者忽视挖掘形成“病树”“烂树”的根源，忽视研究防治“病树”、“烂树”的措施，对于整片“森林”健康的维护缺乏足够重视和有力举措。二是教育震慑作用发挥不充分。有的纪检监察干部运用第一种形态的方式单一，根据问题轻重使用多种方式不够；有的做思想政治工作能力欠缺，谈话函询、批评教育达不到严肃纪律、警示提醒的效果。35.51%的调查对象认为运用“四种形态”的难点在第一种形态；26.79%的人认为所在单位运用第一种形态经常使用一种方式。 

　　三、思考与建议 

　　（一）加强纪律教育，奠定思想之基。结合即将开展的“不忘初心、牢记使命”主题教育，利用各种方式强化纪律教育，让党员干部明白纪严于法，破“法”无不始于破“纪”，从而守住纪律底线。一是继续加强党章党规党纪教育。推动党规党纪教育进党的组织生活、进干部培训课堂，组织党员认真学习新修订的党章，特别是关于党的纪律新规定新要求，做到学思践悟、知行合一。突出政治纪律教育，以严明的政治纪律带动组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律严起来，使广大党员、干部知敬畏、存戒惧、守底线。二是创新形式开展警示教育。强化以案说纪教育，深入剖析违纪违法典型案例，用好用活个人忏悔录等材料，对党员干部举一反三、对照检查等情况进行跟踪督查，不断增强警示教育效果。三是弘扬党内优秀政治文化。从中华优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化中汲取营养，发掘遵纪典范、官德箴言精华等，不断以纪律、规矩、操守等文化的力量涵养党员、干部的先进性、纯洁性。 

　　（二）落实主体责任，强化组织推动。一是加大运用“四种形态”在主体责任考核中的权重。进一步细化各级党组织、主要负责人、班子成员和党委工作部门运用“四种形态”的责任清单，并加大在主体责任考核中的分值比重，推动“四种形态”主体责任有效落实。二是加强党内监督，健全党内政治生活制度体系。严格落实“三会一课”制度、组织生活制度、谈心谈话制度。认真执行党务公开条例，推动党内权力公开透明运行；强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，强化纪委对同级党委及其常委班子的监督，及早发现问题，通过谈话函询、提醒约谈、批评教育、召开民主生活会、诫勉谈话等方式传导压力，让“第一种形态”成为政治生活常态。三是强化巡察意见整改落实。督促被巡察单位党组织运用“四种形态”处理和整改发现的问题，该提醒的提醒，该批评的批评，该组织处理的组织处理，该问责的问责，使每个问题都得到及时合理处置。四是加大问责力度。对践行“四种形态”不担当、不负责、不作为的党组织和领导干部，坚决问责，努力实现“咬耳扯袖、红脸出汗”和“失责必问、问责必严”两个常态，最终形成全面从严治党常态。 

　　（三）改进执纪方式，确保精准适用。一是坚持惩前毖后、治病救人。根据党员违纪程度和本人改正错误的态度，灵活运用纪律处分和组织处理手段。对违纪情节和错误轻微的党员干部，善用、多用组织处理手段，及时批评教育提醒;对一般违纪问题，态度好、改错意识强的，从轻或不予纪律处分，尽量给干部改过自新机会。二是坚持抓早抓小、动辄则咎。纪检监察机关应加大问题线索处置力度，做到早发现、早处置，扩大谈话函询覆盖面，加大抽查核查力度，发现欺骗组织、边谈边犯、边询边犯的从严从重处理，记入干部廉政档案，作为干部选任的参考依据。三是坚持纪法分开、纪法衔接。对于同时涉及违纪和违法的案件，在集中精力查清主要违纪事实后，及时移交司法机关处理，做到快查快结、快进快出。执法机关和司法机关依法立案查处涉及党的领导干部案件，应当向同级党委、纪委通报，以便及时中止其党员权利，防止“带着党籍进监狱”。同时，积极研究监察体制改革之后纪法衔接问题，确保衔接紧密、顺畅。    

　　（四）把握三个关系，提升综合效果。一是“树木”与“森林”的关系。把个案放在整体政治生态中综合考量，既看好“树木”、又关注整片“森林”，既了解监督对象的个体情况，又对所在地区和单位党风廉政建设情况有总体判断。对于个性问题，综合考虑违纪事实、性质、认错态度、造成的后果和影响、本人一贯表现等，恰当适用相应形态；对于面上共性问题，严查重处，强化震慑。二是惩治与教育的关系。加强受处分党员干部教育管理，推行“一案一教育”制度，给受处分党员干部改正错误机会，让其他干部受到教育警示，使监督管理制度得到完善，真正做到“惩前毖后、治病救人”，查防一体、预防为本。三是从宽与从严的关系。一方面，对符合容错纠错相关规定的，符合从轻、减轻情形的，及时从高一种形态转化为低一种形态，保护党员干部干事创业积极性。另一方面，坚持重遏制、强高压、长震慑，对符合从重、加重情形的，对严重违反政治纪律和政治规矩，不收敛不收手，问题线索集中、群众反映强烈，现在重要岗位且可能还要提拔使用的领导干部，政治问题与腐败问题交织的，从严从重处理，决不姑息。（西安市纪委监察委政策法规研究室）